La Vicepresidencia en nuestro Sistema Presidecial

Por. Dr. Dante Schiaffini.
Prof. del ITESM CEM.

Introducción

En la difícil tarea de reforzar la alicaída legitimidad del sistema presidencial, teóricos y prácticos de la Ciencia Política, de la Teoría del Estado y del Derecho Constitucional se afanan en buscar soluciones para tal efecto. Los fundamentos de esas tres ramas de nuestra disciplina (Derecho) se revisan esmeradamente con el objeto de encontrar esas soluciones y, así, conceptos que se den esencialmente por sabidos, incluso como innatos, tales como democracia, participación popular, función legislativa, entran en una profunda revisión porque la crisis política social y económica de nuestro país, tremendamente profunda, así lo amerita.

En esta revisión de fundamentos nada se salva. Desde el concepto de estado hasta la casi omnipotente figura del presidente, los “científicos sociales” plantean soluciones que tentativamente pueden ayudar a salvaguardar los problemas que abaten al país. Empero, no obstante la profundidad con la que se manifiesta esta revisión de fundamentos, existen ciertos casos, situaciones e instituciones que permanecen “intocables” por nuestros “científicos sociales”, en la inteligencia de que la modificación de esas situaciones, instituciones, etc., no contribuiría en mucho a la solución de la crisis de legitimidad.

Ese parece ser el caso de la fórmula adoptada por nuestra Carta Magna para lo relativo a la sustitución presidencial, fórmula que, con un diseño relativamente práctico, sumada a la peculiar forma de sucesión presidencial en México, ha conferido a nuestro país muchos años de relativa estabilidad política. En otros países la figura del vicepresidente es pieza clave de la sucesión presidencial, incluso, de la complementación de la función ejecutiva. En nuestro país, la figura del vicepresidente ha desaparecido y parece ser que su implantación en poca cosa ayudaría a solucionar la crisis de legitimidad del sistema.

En aras de comprobar esa apariencia de inutilidad de la figura vicepresidencial, nos proponemos realizar un breve estudio de la proyección que ha tenido ésta en nuestra historia. Para el efecto habremos de revisar cómo contemplaban las Constituciones del siglo pasado la figura del vicepresidente. Asimismo, examinaremos los fundamentos del actual mecanismo de sucesión presidencial de la Constitución de 1917, para terminar con un somero análisis de las ventajas e inconvenientes de la adopción de la figura vicepresidencial, a efecto de determinar si el sistema tiene razón en desechar esa figura o, en su defecto, se equivoca y debiera adoptarla de nueva cuenta para sortear la crisis de legitimidad que sufre.

I. Antecedentes

• La Constitución de 1824.

En esta primera Constitución del México Independiente, vemos aparecer claramente la figura del vicepresidente por 3 razones fundamentales:

a) La influencia del modelo presidencial norteamericano, influencia que se nota en el modo indirecto como son elegidos el presidente y el vicepresidente y hasta en las fechas en que son elegidos por parte de las legislaturas de los estados.

b) La transacción entre la idea de un “ejecutivo unipersonal”, idea que se perfilaba entre los constituyentes del 24 como la fórmula necesaria para enfrentar la atmósfera de inestabilidad que privaba en aquel entonces en el país, y la idea de un ejecutivo colegiado, idea que se contempló por otros constituyentes como la solución ideal a la indeseable posibilidad de una dictadura al estilo de Iturbide.

c) El mismo clima de inestabilidad que privaba en México, clima que hacía muy factible la posibilidad de que el presidente llegara a faltar en el ejercicio de su encargo y que el vicepresidente debiera sustituirlo entonces1.

Con mucha polémica en el Congreso, estas razones se fueron imponiendo para que el Constituyente adoptara la figura del vicepresidente en el texto de la Constitución del 24. Impuestas estas razones, se organizó el Poder Ejecutivo de la siguiente manera:

- De los artículos 74 al 76, del primer texto fundamental del México Independiente, se establecieron los principios generales de organización, la sustancial calidad unipersonal que tenía el Ejecutivo, suplido en su ausencia física o moral por el vicepresidente, y los requisitos de elección tanto del presidente como del vicepresidente, que esencialmente eran la calidad de mexicano por nacimiento, la edad de 35 años al tiempo de la elección y la residencia en el país2.

- De los artículos 77 al 94 se estableció el procedimiento indirecto de elección del presidente y del vicepresidente, elección que implicaba que las legislaturas estatales enviaran al Congreso Federal la nominación de 2 individuos, siendo por lo menos uno no nacido en la entidad correspondiente, y que el Congreso hiciera la calificación respectiva de las elecciones sumando las votaciones. Si no existiere algún candidato que hubiere obtenido mayoría absoluta, entonces se procedía a elegir a quien obtuvo mayoría de votos, y si existieren candidatos en igualdad de condiciones, entonces el Congreso determinaba quién resultaba elegido. En caso de persistir la paridad de circunstancias, la decisión se llevaba hasta la suerte. El individuo triunfador ocupaba la Presidencia y el segundo la Vicepresidencia3.

- De los artículos 94 al 112 se establecieron las facultades y prerrogativas del Presidente y Vicepresidente, precisándose que el tiempo de encargo del Presidente si éste no ha sido elegido, o no cumple el tiempo de su mandato o, en su defecto, no cumple el juramento correspondiente. En última instancia, este articulado establece que tanto el Presidente como el Vicepresidente deben solicitar permiso al Congreso para ausentarse del país. En caso de ausencia del Presidente y del Vicepresidente, el Presidente de la Corte se encargaba del Poder Ejecutivo4.


• La Constitución Centralista de 1836.

En esta Constitución Centralista ya no encontramos la figura del Vicepresidente por la desaparición temporal de algunas de las razones que sí propiciaron su establecimiento en la Carta de 1824, como la conciliación entre la postura del ejecutivo unipersonal y la del ejecutivo colegiado, la calidad de paradigma que tenía el modelo presidencial norteamericano, etc.

En vista de la disminución de la importancia de estos factores, en esta Carta Magna se acentuó el papel del ejecutivo unipersonal. La elección del Presidente se hacía por la proposición de ternas por parte de la Suprema Corte y el Poder Legislativo Federal. Estas dos ternas se enviaban a las juntas departamentales para que emitieran su votación, votación que regresaba al Poder Legislativo Federal para la calificación y cómputo de la misma. En el caso de falta del Presidente, el Vicepresidente no sustituía al Jefe del Ejecutivo sino que, si se trataba de una ausencia temporal, lo hacía el Jefe del Consejo de Gobierno. Si la ausencia era definitiva, la sustitución se hacía por un presidente designado por el Congreso. Esta constitución centralista, en suma, no reguló en absoluto la figura del vicepresidente a través de sus artículos 89, 90, 91 y 925.


• La Constitución de 1857.

En la Constitución de 1857 privaron condiciones propicias para que retornase al plano constitucional la figura del Vicepresidente. La dictadura de Santa Anna había creado animadversión contra el Ejecutivo Unipersonal Fuerte, porque se veía en esta figura un sinónimo por excelencia de la dictadura.

En la atmósfera del Constituyente del 57 se pensó que el Legislativo debía ser el poder más fuerte de los tres que conformaban a la Unión. También se tomó el paradigma norteamericano nuevamente, tratándose al máximo de limitar el poder del presidente6.

Aunados a estos factores, tenemos la poderosa influencia que ejerció la Constitución de 1824 en el pensamiento del Constituyente del 57, tal como queda demostrado en los pronunciamientos realizados por el Constituyente, pronunciamientos que declararon la continuidad de principios entre la Carta del 24 y la del 57. Si esta continuidad de principios significó que la Carta del 57 adoptara el sistema federal, el principio de la división de poderes, la organización judicial a la usanza norteamericana, etc., lo lógico era esperar que la Constitución del 57 adoptara la figura del vicepresidente7. Sin embargo, no fue así, como se desprende de la lectura de aquel Código Político.

En esta perspectiva, su artículo 75 establecía que el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión se depositaba en un individuo llamado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 76 disponía que la elección sería indirecta, a la manera del Código del 24. El precepto 77 de la Constitución del 57 repetía los requisitos para ser elegido presidente, como la edad de 35 años, la calidad de mexicano por nacimiento y la residencia al tiempo de la elección y solamente agregaba como requisito la no pertenencia al estado eclesiástico, dado el carácter anticlerical que empezó a perfilarse en nuestro sistema político8.

El artículo 78 de la Constitución del 57 también repetía otro precepto del Código Político del 24, fijando el período de ejercicio del presidente en cuatro años. Sin embargo, la Constitución del 57 ya no siguió la norma de la del 24 en la sustitución del presidente. Su artículo 79 señalaba que en las faltas temporales del presidente, y en la absoluta, mientras se presentaba el nuevo electo, entraba a ejercer el cargo el Presidente de la Suprema Corte. El artículo 82 reiteraba lo preceptuado por el texto fundamental del 24, en relación a la posible falta del presidente por no prestar el juramento respectivo o no entrar al ejercicio de sus funciones una vez elegida, sólo que en lugar de prevenir que la sustitución se hiciera por el vicepresidente, dispuso que el Presidente de la Corte fuera el funcionario sustituto9.

La Constitución de 1857, en suma, a pesar de reiterar esencialmente las disposiciones de la Constitución de 1824, no recogió la figura del vicepresidente.


• Antecedentes de Derecho Comparado.

Al revisar brevemente algunas experiencias de Derecho Comparado, nos podemos dar cuenta perfectamente de que la figura del vicepresidente sí tiene vigencia.

En Estados Unidos, el ejemplo clásico de la vicepresidencia, este funcionario preside la Cámara de Senadores, según el artículo 1º, sección 3, párrafo cuarto, de la Constitución de aquel país, pero no tiene voto en las sesiones del Senado, salvo en caso de empate. No obstante esta función de presidir el Senado, ordinariamente el Vicepresidente no asiste a las reuniones del Senado, por lo que en la práctica es sustituido por el Presidente de ese cuerpo10.

El vicepresidente es elegido simultáneamente con el presidente. Su función dura cuatro años y puede ser reelecto, sin que la Constitución especifique el número de veces de reelección. El vicepresidente asume las funciones del Presidente en caso de remoción, muerte, renuncia o incapacidad de este último. Si se da la hipótesis de la incapacidad, el desempeño del Vicepresidente será con carácter interino. Naturalmente, como segundo del presidente, el vicepresidente es políticamente responsable ante el Congreso. Si se produce la vacante del vicepresidente el presidente designa al sustituto de éste con la aprobación de las Cámaras. Un ejemplo de esa vacante fue la que dejó Spiro T. Agnew, en octubre de 1973 con su renuncia, que fue suplida por el nombramiento que hizo Richard Nixon de Gerald Ford, que a la postre vendría a suplir la vacante dejada por Nixon al renunciar11.

En los países latinoamericanos se ha reflejado la influencia estadounidense. Así, en la Constitución de Argentina, en los artículos 10, 49 y 65, señala que las dos funciones principales del vicepresidente son la sustitución del presidente y la presidencia del Senado. Más que funciones esenciales, las del vicepresidente son de tipo protocolar, como la presidencia de la Asamblea de apertura de sesiones del Congreso. En caso de discusión, aprobación, etc., de las leyes, si se produce empate el vicepresidente tiene voto decisorio. El vicepresidente está relegado del manejo de los negocios públicos, por lo que carece de competencia para asumir las funciones del presidente, salvo el caso de que se produzca la sustitución del Jefe del Ejecutivo12.

Otras constituciones latinoamericanas, como la panameña, señalan que el órgano ejecutivo está constituido por dos ciudadanos, que son el Presidente y el Vicepresidente de la República. Sin embargo, otras constituciones como la de Costa Rica y Venezuela no hacen alusión a la figura del vicepresidente, lo que demuestra que si bien el ejemplo estadounidense ha arraigado mucho en la conciencia latinoamericana, también en el ámbito latinoamericano se han adaptado soluciones particulares, que más que apoyar la tesis del ejecutivo compartido, entre el presidente y el vicepresidente, apoya la tesis del ejecutivo unipersonal, dada la tendencia del presidencialismo Latinoamericano de “deformar” el modelo de presidencialismo puro13. Incluso, en Latinoamérica, particularmente Uruguay, se ha dado la experiencia del llamado “ejecutivo colegiado”14, lo que demuestra que el modelo norteamericano, con la figura del vicepresidente, no ha sido tomada ciegamente en América Latina, como veremos a continuación en la organización del Poder Ejecutivo en nuestra Constitución de 1917.


II. La figura del vicepresidente en la constitución de 1917.

• Razones por las cuales no se adopto la figura del vicepresidente en el Constituyente del 17.

Son varias las razones por las que no se adoptó la figura del Vicepresidente, entre las que tenemos:

a) El sentido que se les dio a las Reformas Constitucionales sobre la organización del ejecutivo.

En la Carta Magna de 1857, como hemos visto, no existía la figura del vicepresidente y la sustitución presidencial se hacía con el Presidente de la Suprema Corte, sustitución que llevó al poder a Don Benito Juárez, tras la renuncia de Comonfort, y a Don José María Iglesias, tras la separación de Lerdo de Tejada de la primera magistratura. Esta sustitución del Presidente por el de la Suprema Corte causó gran controversia desde el punto de vista de la doctrina y de la práctica gubernamental, toda vez que se juzgó innecesario e impropio que el Poder Judicial, el poder teóricamente apolítico de los tres que integran la Unión, se inmiscuyera en un asunto de índole predominantemente político, como es la sustitución en caso de falta del presidente.

Es así como el sistema de sustitución señalado por la Constitución del 57 hubo de ser reformada paulatinamente. Así, en 1882 se reformó la Constitución en sus artículos 79, 80 y 82 en el sentido de que es el Presidente del Senado, o en su caso de la Comisión Permanente el que sustituye al presidente en caso de ausencia de éste.

Para 1896 volvió a reformarse la Constitución en el sentido de prevenir que, salvo dos casos, el de la falta absoluta y el de la temporal, en los que el Presidente era sustituido por el Secretario de Gobernación o por el de Relaciones Exteriores o, en su defecto, el que estableciere la ley que regulaba las Secretarías de Estado15.

Con el advenimiento de la Constitución del 17 el sistema de sustitución del presidente se cambió, como veremos más adelante.

b) El espíritu del Congreso Constituyente del 17.

Efectivamente, en este Congreso se volvió a cambiar el sistema de sustitución del presidente, desapareciendo definitivamente la figura del vicepresidente.

Los Constituyentes del 17 recogieron las amargas experiencias de la figura vicepresidencial para determinar su desaparición. En la atmósfera de 1917 pesó mucho el recuerdo de la experiencia Pino Suárez-Vázquez Gómez, al igual que la indeseable figura de Ramón Corral. Junto con esas experiencias se suma el recuerdo de Nicolás Bravo y sus asonadas y la forma tan fácil como Santa Anna manejaba la vicepresidencia. Este acervo de experiencias fue muy importante para que la figura del vicepresidente desapareciera del marco de la Constitución del 1716.

c) El espíritu de ruptura entre la Constitución del 17 con la de 1857.

Aparte del sentido que se le fue dando a las reformas sobre los mecanismos de sustitución presidencial y del recuerdo de las malas experiencias de los vicepresidentes, cuenta mucho el espíritu de ruptura que se dio entre la Constitución de 1857 y la de 1917. En la primera el perfil de gobierno era de fortaleza del legislativo sobre el ejecutivo y una no tan tajante separación entre los poderes, para que el Legislativo pudiera controlar los actos del Ejecutivo. En el caso de la Constitución del 17, se vio que no era conveniente el establecimiento de un sistema que debilitara la acción del Ejecutivo, máxime si se tenía en mente las condiciones difíciles de revolución y movimiento social que se vivían en aquel entonces. En esta perspectiva, la idea de un “ejecutivo colegiado” o “compartido”, muy atractiva en 1857, decayó notablemente y con ella la figura del vicepresidente17.


• El presidente de la Suprema Corte y la sustitución presidencial.

Durante la vigencia de la Constitución de 1857, el Presidente de la Corte podía ocupar la Presidencia de la República, en caso de ausencia del Presidente. Esta posibilidad daba al ejercicio de la Corte un carácter político que de ninguna manera correspondía a la alta misión de control de la vigencia del orden jurídico que se le ha encomendado desde 1824.

Al darse cuenta de esta politización del Poder Judicial, Ignacio L. Vallarta propuso, en 1877, que el Presidente de la Corte dejare de inmiscuirse en asuntos políticos y no sustituyera al Jefe del Ejecutivo en caso de ausencia de éste. Esta proposición fue pábulo de las reformas que se han practicado al sistema de sustitución presidencial, como ya hemos visto, y también de otras que han contribuido notablemente a la despolitización del Tribunal Supremo como:

1. La supresión de la facultad que tenía la Corte Suprema de juzgar los procesos seguidos contra los funcionarios públicos, facultad que ahora tiene el Senado.

2. La eliminación del sistema de elección popular que prevalecía en la Constitución de 1857 para designar a los jueces18.

3. La desaparición del famoso recurso de reclamación, reforma de cuño relativamente reciente que ha venido a depurar nuestro sistema electoral.19

4. La desaparición de criterios judiciales que interferían en cuestiones políticas, como el de la “competencia de origen” de las autoridades y el de la calificación de las elecciones.

Pero, independientemente de la importancia de estas modificaciones de criterio, sin duda la supresión de la sustitución presidencial fue el paso más importante que dio la Constitución de 1917, no sólo para depurar la función judicial, sino también para depurar la función presidencial, como a continuación lo veremos.


• Figuras de sustitución presidencial equivalentes a la de vicepresidente.

El artículo 84 de la Constitución vigente contiene una serie de principios básicos sobre la sustitución del Presidente, que pueden enunciarse de la siguiente forma:

a) El requisito mínimo de votación.

Al revivirse el recuerdo del sistema de elección indirecta del Presidente que privó en el siglo pasado, la Constitución determina que debe ser el Congreso quien haga la designación correspondiente del presidente de reemplazo. Quizá la reminiscencia del sistema de elección abierta puede ser censurable, en virtud de que teóricamente en nuestro sistema debe privar la división de poderes y la elección directa del Ejecutivo por parte del pueblo. Sin embargo, de entre todas las alternativas de sustitución “ensayadas” a lo largo de nuestro constitucionalismo, sin duda que la Constitución del 17 ha ideado un sistema menos complicado, menos politizado que otras constituciones que han regido a México y por ello, el sistema ha perdurado hasta la actualidad. El primer principio de este sistema se basa en el requisito de votación del Congreso, que es el de mayoría absoluta, con quórum de las 2/3 partes del Congreso.

b) El segundo principio es el de la interinidad de la sustitución presidencial.

Este principio se presenta cuando la elección no estuviere hecha y declarada para el 1º de diciembre, o al comenzar el período no se presentare el Presidente Electo, o la falta absoluta ocurriere en los dos primeros años del período. En la ocurrencia de estas hipótesis, dentro de los 10 días siguientes al de la designación, el Congreso debe expedir la Convocatoria par la elección del Presidente que deba concluir el período, debiendo mediar entre la fecha de la Convocatoria y la que señale para la verificación de las elecciones un plazo no menor de 14 meses ni mayor de 18.

c) El tercer principio es el de la sustitución propiamente dicha.

Se da en el caso de falta del Presidente designado en los últimos 4 años. Si esto ocurre así, entonces el Congreso, encontrándose en sesiones, o en su defecto la Comisión Permanente convocando al Congreso, procede al nombramiento del Presidente Sustituto. 20

Con todos los defectos que pueda tener, en suma, el sistema de sustitución señalado por la Constitución da mayor estabilidad a nuestro sistema y, junto con las peculiares características que privan en el proceso de sucesión presidencial, hace de nuestro sistema político algo muy singular, admirado por propios y extraños, que, a primera vista, no requiere en lo absoluto de la figura del vicepresidente para funcionar perfectamente bien.21


III. La adopción de la figura del vicepresidente en nuestro actual sistema jurídico.

• Razones a favor de esa adopción.

a) La estabilidad política adquirida por el sistema.

Vista la experiencia histórica de la figura del vicepresidente y la actual efectividad del sistema de sustitución presidencial, parece redundante examinar la conveniencia de la adopción de la figura examinada. No obstante ello, analicemos algunas razones de esa conveniencia, como la despersonalización del ejercicio del Ejecutivo.

Como es sabido, el hecho de que se haya favorecido la idea del ejecutivo unipersonal en nuestro sistema ha propiciado lo que se llama “la hipertrofia del ejecutivo”. En un solo individuo, llamado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se concentra una suma enorme de facultades que altera sensiblemente el principio de la división de poderes. La “personalización” del Ejecutivo hacía que de él dependiera la sucesión presidencial, la de los gobernadores, la estabilidad de los mecanismos electorales, etc., y para limitar esta “personalización” aparentemente no había un remedio efectivo22.

Reimplantar la vicepresidencia en nuestro país tentativamente ayudaría a que todo el peso de las decisiones más importantes de la función presidencial no recayera en un solo individuo, a que existiese la posibilidad de ejercer un mayor control sobre las actividades del Presidente, toda vez que prácticamente no es posible controlar adecuadamente al Presidente por medio de vías tales como la responsabilidad penal, el juicio político, la función fiscalizadora del Congreso, etc. Con la figura del Vicepresidente, teóricamente tendería a desaparecer la aureola de misticismo y omnipotencia que siempre acompaña al Presidente. Una prueba de ello la tenemos en Estados Unidos, donde si bien es el Presidente quien toma el grueso de las decisiones fundamentales sobre de sí, el Vicepresidente también cuenta mucho en la toma de decisiones, y por él se asegura la continuidad de las decisiones del Presidente, en virtud de que su nominación, en cuanto llega el momento de que reemplace al Presidente, siempre se toma en cuenta su militancia en el mismo partido que al que pertenece el Jefe del Ejecutivo23.

b) La imitación del modelo norteamericano. La sucesión presidencial.

En nuestro sistema político es costumbre cada seis años entrar al famoso juego de las especulaciones sobre quien habrá de suceder al Presidente. En esta perspectiva, los “anónimos políticos” siempre empiezan a fluir, ya que de inmediato se manejan nombres de quien habrá de suceder al Presidente. Análisis sobre las personalidades de los Secretarios de Estado, sobre sus inclinaciones políticas, etc., empieza a perfilarse el retrato de quien habrá de ser el “ungido” para el sexenio venidero.24

Este espíritu de efervescencia no sólo cunde entre los servidores del Ejecutivo, sino también entre Servidores del Judicial y del Legislativo, Servidores que tienden a desatender los asuntos propios de sus ramas por entregarse al juego de la sucesión, la que ocasiona, evidentemente, un sensible deterioro en la ejecución de la función pública.

Para evitar esos vaivenes en nuestra política, el Vicepresidente podría aparecer como el sucesor más lógico y viable del Presidente en turno. Ciertamente, muchas aspiraciones que se levantan cada sexenio se vendrían abajo y como que el interés por la función pública decaería. Sin embargo, perfilando al Vicepresidente como el más idóneo sucesor, la apatía, el desinterés por la función pública y otros vicios que suelen acompañar a la Administración Pública cada sexenio, tendería a desaparecer, porque los responsables de la función ejecutiva, legislativa o judicial estarían más obligados a atender la encomienda que les ha sido asignada. En este sentido, convendría mucho intentar de nueva cuenta el funcionamiento de la Vicepresidencia.


• Razones en contra de esa adopción.

a) La institucionalización del Poder Ejecutivo. La originalidad de nuestro sistema.

Viendo las razones expuestas a favor de esa adopción, podríamos pensar también en que la figura del vicepresidente ha permitido dar ejemplo de democracia y vigencia efectiva del estado de derecho al mundo, toda vez que, sin ninguna clase de reservas, el sistema norteamericano lanzó del poder a Nixon, por los hechos venales que se le imputaban, y su lugar lo ocupó el vicepresidente Gerald Ford.

Sin embargo, estas razones de convivencia se dan en otro medio, se aplican en un contexto diferente al de nosotros, contexto en el que han existido revoluciones, cambios de Constituciones, inestabilidad política, poco control jurisdiccional, etc.25

En nuestro contexto la figura del vicepresidente solamente ha ocasionado problemas y, aún cuando estuviese inspirada en el ideal más democrático, no dejaba de estar acompañada de intrigas y “juego político-social”, como sucedió en el caso del dueto formado por Madero y Pino Suárez, dueto que desconoció los legítimos derechos de Emilio Vázquez Gómez para acompañar a Madero en la fórmula presidencial.

La función del Vicepresidente, ideada para funcionar en un plano político, social y jurídico muy diferente al nuestro, no responde con exactitud a la característica de “originalidad” con la que el sistema político mexicano ha tratado de afrontar los problemas que lo agobian.26


b) La falta de oportunidad para una renovación del Poder Ejecutivo cada seis años. La legitimidad del sistema.

Esa originalidad del sistema le ha permitido crear algunos mecanismos característicos, que han acaparado la atención de propios y extraños para su análisis. En esta perspectiva, se había instaurado, hasta antes del año 2000, el predominio del partido oficial, los mecanismos particulares de sucesión, la suma considerable de facultades para el ejecutivo, etc. Estos mecanismos que hacen muy singular a nuestro sistema político han entrado en las dos últimas décadas en profunda crisis, crisis que se expresa desde la demanda de que se “democratice” el PRI para que exista un cambio efectivo en nuestra vida política, hasta la apertura de verdaderos canales que han hecho han hecho realidad la participación popular y la alternancia en el pode, para un “cambio” que hoy en día los mexicanos aún estamos ávidos de que se genere, porque hasta ahora, mayo de 2005, ese “cambio” aún no llega.

Analizando estas demandas, para nada se ha manifestado la inquietud de que se depure el sistema de sustitución presidencial que previene la Constitución, lo que nos da a entender que no existe ni la mínima inquietud, siquiera teórica, para revivir la figura del Vicepresidente. Y si atendemos a lo que dicen los “científicos sociales”, en el sentido de que sólo lo que se expresa como auténtica demanda social debe ser atendido y resuelto por el sistema político, entonces debemos concluir que la reinstauración de la vicepresidencia no es una demanda importante para la legitimidad del sistema.27


c) La gama reducida de funciones que tiene el vicepresidente.

Pudiéramos pensar con mayor seriedad sobre la figura vicepresidencial si el vicepresidente fuera un servidor que tuviera amplia gama de facultades, que hiciera imprescindible su funcionamiento. Sin embargo, el vicepresidente apenas tiene la misión de sustituir al presidente en su gestión y en sistemas como el norteamericano preside el senado; y ello, como hemos visto, relativamente hablando, con todo lujo de facilidad, el presidente del Senado en nuestro sistema puede suplir las funciones que haría el vicepresidente. Desde luego, no podemos esperar que el presidente de la Corte, como antiguamente lo hacía, cubra algunas de las funciones que típicamente se le asignan al vicepresidente. Sin embargo, cualquiera de las figuras de los secretarios de estado hacen verdaderamente nugatoria la imagen del vicepresidente.


d) El medio de control que, en teoría, tiene el Congreso con la sustitución presidencial.

Como es sabido, en nuestro sistema la acción del ejecutivo estaba prácticamente incontrolada por el legislativo.28 Sin embargo, hoy en día hemos sido testigos de que en el presente sexenio del presidente Fox, la conformación del poder legislativo es mayoritariamente “opositora”, por lo que a nuestro Primer Mandatario le ha faltado un buen operador político que cuente con la capacidad suficiente para lograr la celebración de acuerdos con todas y cada una de las fuerzas políticas que existen en nuestro país. Lo que, desafortunadamente, ha derivado en una apatía, en una pérdida de más de cuatro años, sin que las propuestas de reforma energética y fiscal, que el Presidente presentó desde el inicio de su mandato, se hayan concretado, precisamente por esa falta de un buen negociador político.

Probablemente un buen secretario de Gobernación hubiera sido Felipe Calderón Hinojosa, quien es una persona joven, honesta, brillante y con una gran capacidad de negociación, además de la experiencia política que ha adquirido en su carácter de legislador y secretario de estado.

IV. Conclusiones

En tiempo de crisis política, se hace necesaria la revisión de todos los conceptos e instituciones que conforman a nuestro sistema político. Sin embargo, existen conceptos e instituciones fundamentales que en esa revisión permanecen inalterables. Ese es el caso de la organización del poder ejecutivo en nuestro sistema.

La figura del vicepresidente ha sido con justa razón desterrada del sistema de sustitución presidencial que previene la Constitución, en virtud de las amargas experiencias de intrigas que envolvió, además de la politización que provocó el ejercicio de la presidencia de la Suprema Corte.

La determinación del Constituyente del 17, no obstante la experiencia histórica, y la validez de otros argumentos, puede verse cuestionada por la necesidad de “despersonalizar” al ejecutivo de su ejercicio casi omnímodo y de dotar de menos “circunstancias personales” a la sucesión presidencial.

Sin embargo, ciertamente es inútil la figura del vicepresidente por las reducidas facultades que tiene en otros sistemas como el norteamericano y el argentino. En nuestro sistema, otros servidores fácilmente desempeñan las funciones que se le asignan al vicepresidente, lo que hace totalmente innecesaria su implementación en México. Además, la legitimación del sistema no requiere de reformas a la organización unipersonal del ejecutivo, sino para una mayor participación democrática del pueblo.

Adoptar la figura del vicepresidente sería contraproducente con el espíritu de control que subyace en el sistema de sustitución del presidente, un sistema que representa un importante, aunque débil, medio de control de la acción del ejecutivo en manos del legislativo.

1 Barragán Barragán, José. Introducción al Federalismo. México. UNAM. 1965. Pp. 241-265.

2 Senado de la República. Documentos Históricos Constitucionales de las Fuerzas Armadas. México. Senado de la República. 1965. Pp. 165-171 Tomo I.

3 Senado de la República. Documentos Históricos Constitucionales de las Fuerzas Armadas. Ibid, pp. 171-172.

4 Ibidem. Pp. 173.

5
Ibidem. Pp. 240-248.

6 Serra Rojas, Andrés. La Estructura del Poder Ejecutivo en el texto original de la Constitución de 1857. México. Boletín de Información Judicial. Año VII, número 118. 1º de junio de 1957. Pp. 343-384; Machorro Narváez, Paulino. La Constitución de 1857. Centenario de su aniversario. México. Imprenta Universitaria, 1959. Pp. 64-67 y Sayeg Haya, Jorge. Breve Estudio de la Constitución de 1857. México. UNAM. 1975. Pp. 94-97.

7 Ibidem.

8 Zarco, Francisco. Historia del Congreso Extraordinario Constituyente. México. El Colegio de México. 1956. Pp. 1355-1356.

9 Ibidem.

10 Chalbaud Zerpa, Reinaldo. El Sistema Político de los Estados Unidos. México. UNAM. 1987. Estudios en honor del doctor Luis Recaséns Siches. Pp. 167.

11 Ibidem.

12 Luque, Juan Carlos. El Presidente y el Vicepresidente de la Nación. Buenos Aires. La Ley. 16 de diciembre de 1958. Pp. 1-3.

13 Quintero, César. El Predominio del Poder Ejecutivo en América Latina. México. UNAM. 1977. Pp. 391-407.

14 Sobre la Organización del Ejecutivo Colegiado en Uruguay, consultar Gross Espiel, Héctor. El Ejecutivo Colegiado en el Uruguay. Uruguay. Revista de Estudios Políticos. Instituto de Estudios Políticos. No. 133. Enero-Febrero 1964. Pp. 157-174.

15 Schroeder Cordero, Francisco. Comentario al artículo 84. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada. UNAM. Instituto de Investigaciones Jurídicas. 1985. Pp. 198-200.

16 Ibidem.

17 Rabasa, Emilio. El Juicio Constitucional y la Dictadura. México. Edit. Porrúa. 1957. Pp. 314.

18 Cabrera Acevedo, Lucio. El Poder Judicial Federal Mexicano y el Constituyente de 1917. México. UNAM. Pp. 49-51.

19 Bravo García, Ramiro. Teoría y Praxis Administrativa. Democracia y Procesos Electorales. Las innovaciones al Sistema de lo Contencioso Electoral. Desaparición del Recurso de Reclamación. Instituto de Administración Pública de Nuevo León, A.C. Volumen 1. Número 3. Julio-Septiembre 1987. Pp. 119-120.- Burgoa Orihuela, Ignacio. Las Garantías Individuales. México. 1965. Editorial Porrúa.
- Ver las funciones que actualmente tiene el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según la Ley de Amparo.

20 Sobre los principios de sustitución presidencial ver Carpizo, Jorge. Estudios Constitucionales. México. UNAM. 1983. Pp. 330.

21 Tena Ramírez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. México. 12º Edición. 1973. Pp. 468-474.

22 Ver Teoría y Práxis Administrativa. Democracia y Procesos Electorales. Tiempos Históricos del Poder Presidencial en México. Ibid, pp. 75-85.

23 Chalbaud Zerpa, Reinaldo. El Sistema Político de los Estados Unidos. Ibid. Pp. 168.

24 Ejemplos de estudios que acentúan las características personales del sucesor están en Sirvent G., Carlos A. La Movilidad Política Sexenal; Las Secretarías de Estado y el Presidente de la República 1958-1975. México. Estudios Políticos UNAM. 1975. Pp. 129-137 y Hernández Rodríguez, Rogelio. Los Hombres del Presidente de la Madrid. México. Foro Internacional. Julio-Septiembre 1987. Pp. 5-37.

25 Iturriaga, José. Los Presidentes y las Elecciones en México. México. Ciencias Políticas y Sociales. Año IV. Enero-Junio. Núm. 11 y 12. Pp. 5-11.

26 Ver Teoría y Praxis Administrativa. Ibid. Pp.75-85.

27 Ver el artículo de David Easton.

28 Valadez, Diego. El Poder Legislativo y sus Relaciones con el Ejecutivo en la Constitución y la Política. México. UNAM. 1987. Págs. 241-263.